Mis Ukrainas toimub: 08/27/17

ÜRO varasem rahutagamise kogemus ja UKR plaan "B" 1 OSA

Миротворческий опыт ООН и «план Б»урегулирования военно-политического конфликта на востоке Украины

Игорь Лоссовский,Чрезвычайный и Полномочный Посланник Украины,кандидат физико-математических наук

часть 1

Сущность Минских договоренностей и «Нормандский» переговорный форматКак известно, общий смысл договоренностей, достигнутых в Минске в ходе переговоров в рамках Трехсторонней контактной группы (ТКГ) по мирному урегулированию ситуации на востоке Украины зафиксировано в следующих документах: Протокол по итогам консультаций ТКГ о совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана Президента Украины П . Порошенко и инициатив Президента России В. Путина от 5 сентября 2014 г. .; Меморандум о выполнении положений Протокола по итогам консультаций ТКГ относительно шагов, направленных на имплементацию Мирного плана Президента Украины и инициатив Президента России от 19 сентября 2014 г. .; Комплекс мероприятий по выполнению Минских договоренностей от 12 февраля 2015 г. .; Декларация Президента Украины, Президента Французской Республики Ф. Олланда, Канцлера Федеративной Республики Германия А.Меркель и Президента РФ, о поддержке Комплекса мер по имплементации Минских договоренностей, одобренного в Минске 12 февраля 2015 [1].

В Париже 2 октября 2015 в рамках встречи лидеров стран «Нормандской четверки» (Украина, Франция, Германия, Россия) было согласовано общее понимание и порядок реализации положений Минских договоренностей, в частности: подтверждена необходимость полного соблюдения режима прекращения огня как основы деэскалации ситуации; для уменьшения напряженности договоренность о начале отвода танков и пушек калибром до 100 мм, минометов до 120 мм .; согласовано необходимость усиления роли ОБСЕ в процессе мирного урегулирования кризиса на Донбассе. При этом, Специальная мониторинговая миссия (СММ) ОБСЕ должна получить полный и беспрепятственный доступ к оккупированных районов Донбасса, в частности, не контролируемой Украины участка российско-украинской государственной границы; раз отмечено, что местные выборы «в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» должны быть проведены исключительно в рамках украинского законодательства и стандартов ОБСЕ, при условии обеспечения наблюдения со стороны БДИПЧ ОБСЕ.

Рассмотрим «Нормандский формат» с точки зрения взаимных обязательств сторон. В практике международных отношений стороны, вступающие в переговоры по решению какой-то проблемы, как правило, берут на себя определенные обязательства. Обязательства Украины очевидны, и она их достаточно добросовестно и ответственно выполняет, судя по оценкам ОБСЕ, ООН и беспристрастных участников «Нормандской четверки» (Германия и Франция). Имеют подобные обязательства другие участники упомянутого формата? Вопрос, к сожалению, риторический. Германия и Франция являются посредниками, они способствуют переговорам и видят свою роль в дипломатическом «принуждении к миру» России. Каких-либо других обязательств, также обязательств обеспечения выполнения достигнутых договоренностей, они на себя не берут. При этом, РФ все время уклоняется от прямой ответственности за агрессию против Украины и постоянно пытается ввести в переговорный процесс в качестве юридических сторон террористические учреждения - «ДНР» и «ЛНР». В результате, среди четырех сторон «Нормандского формата» ответственность берет на себя исключительно Украины. Кроме того, свои усилия «нормандцы» направляют на перевод всего переговорного процесса в «Минский формат», где ОБСЕ и Россия выступают в качестве наблюдателей, а Украина - снова единственная сторона-ответчик [2].

Правовой статус Минских договоренностей и возможные расширенные форматы переговорного процесса

В такой парадоксальной ситуации напрашивается логичный вопрос о необходимости расширения переговорных форматов с включением в них других влиятельных и ответственных сторон. Одним из самых оптимальных форматов урегулирования военно-политического кризиса в Украине мог бы стать переговорный формат с участием всех сторон-подписантов Будапештского «Меморандума о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия», заключенного лидерами США, Великобритании , Украины и России 5 декабря 1994. К гарантиям, сформулированных в меморандуме тот же день присоединились руководители КНР и Франции [3, 4]. Поскольку гарантии безопасности и неприкосновенности были предоставлены Украине пятью мощными государствами мира - ядерными государствами и постоянными членами СБ ООН, все они, и прежде всего - Россия, должны нести юридическую ответственность за военную агрессию против Украины, нарушение ее суверенитета и территориальной целостности.

В последнее время среди политиков и в экспертной среде происходит дискуссия относительно международно-правового статуса Минских договоренностей и деятельности ТКГ. Имеют ли они юридически обязывающий характер, как и международные договоры? Соответствуют ли они условиям международной «Венской конвенции о праве международных договоров»? Ответ, по нашему мнению, такова: переговоры в рамках ТКГ, происходящие в Минске и в «нормандской формате» на разных уровнях должны прежде всего политический характер и направлены на политико-дипломатическое урегулирование ситуации в оккупированных районах Донецкой и Луганской областей Украины. Вместе с тем, Минские договоренности заключались при посредничестве международных партнеров Украины, в частности Франции, Германии и ОБСЕ. Они базируются на положениях Мирного плана Президента Украины и учитывают его ключевые приоритеты по стабилизации в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, в частности прекращение огня, вывод иностранных войск с территории Украины, создание других предпосылок для продолжения мирного урегулирования. Таким образом, эти договоренности не является международным договором в понимании Закона Украины «О международных договорах Украины» и «Венской конвенции о праве международных договоров» [5], поэтому не содержат международно-правовых обязательств сторон и не подлежат ратификации. В то же время Минские договоренности несут политическую нагрузку, играют важную роль в укреплении переговорных позиций Украины, консолидируют международную поддержку противодействия российской агрессии и является на сегодняшний день единственным переговорным механизмом по урегулированию конфликта.

Комплекс мероприятий по выполнению Минских договоренностей было поддержано на саммите «Нормандской четверки» 12 февраля 2015, а также СБ ООН принятием 17 февраля 2015 соответствующей резолюции №2202 (2015). Важным фактором является также прямая связь между выполнением Минских договоренностей и продолжением санкций ЕС против РФ, закрепленный в Заключении Европейского Совета 20 марта 2015. Минские договоренности и связанное с ними некоторое снижение военной напряжения на Донбассе создали также предпосылки для усиления обороноспособности Украины и дальнейшего поиска новых подходов к решению проблемы вооруженной агрессии России против Украины. Несмотря на имеющийся позитив, часто озвучивается критика, что эти договоренности заключались под принуждением и угрозой применения Россией военной силы. В подобных ситуаций в соответствии со ст. 52 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. .: «Договор является недействительным, если его заключение явилось результатом угрозы силой или ее применения в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе ООН» [5].

Известный европейский политик, бывший Маршал Сейма и министр иностранных дел Польши Р. Сикорский неоднократно высказывался о том, что «Нормандский формат» не является выгодным для Украины, по его словам, он говорил об этом Президенту П. Порошенко. Причинами этого, по мнению Р.Сикорского, является отсутствие активности европейских лидеров в урегулировании кризиса в Украине, а также их слабость в противостоянии В. Путину. Оптимальным для Украины он считает «Женевский формат»: «Был момент, когда русские были готовы вернуться к формату с участием Украины, России, США и ЕС. Их согласие на это означало бы, что соглашения придерживались бы. Почему этого не произошло? Это вопрос к украинской стороны. Считаю, что это была ошибка ». Следует также упомянуть, что в Польше неоднократно подчеркивали (кроме Р. Сикорского, нынешний Президент А. Дуда и МИД Польши), что «Нормандский формат» исчерпал себя, а отстранение этой страны от участия в переговорном процессе пошло ему не на пользу. После своего вступления в должность в августе 2015 президент А. Дуда заявил: «Есть потребность в создании чего-то нового, новой инициативы с тем, чтобы достичь мирного урегулирования конфликта. Это должно быть значительно шире формат с участием мощных государств ЕС, но также США и ... соседей Украины »[6].

Главные проблемы в реализации Минских договоренностей

Со временем приближения к завершению в конце декабря 2015 срока действия Минских договоренностей с деэскалации вооруженного конфликта на востоке Украины [1] все чаще украинские и иностранные политики, эксперты и политологи выражают сомнения в реалистичности своевременной имплементации в полной мере этих договоренностей.Подобные сомнения высказывались изначально заключения Минских договоренностей, учитывая недвусмысленность их требований и принципиальные различия интересов и позиций сторон конфликта относительно главных положений. На сегодня абсолютно очевидно, что указанные сроки их выполнения будут продлены на 2016, однако даже в этом случае ничто не гарантирует выполнения в полном объеме. Главным камнем преткновения вероятно станут местные выборы на оккупированных территориях, которые, по минским договоренностям, должны происходить по законодательству Украины при соблюдении общепризнанных европейских норм и принципов ОБСЕ и при условии обеспечения присутствия международных наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ. Такие нормы должны предусматривать: руководящую и координационную роль Центральной избирательной комиссии Украины, формирование четких и непротиворечивых списков избирателей, участие в выборах всех беженцев и перемещенных лиц, число которых, по оценкам ООН, превышает 2 млн человек; соблюдение процедуры выдвижения кандидатов; присутствие на оккупированных территориях украинских партий и партийной инфраструктуры, а также украинских СМИ, предназначенных ЦИК местных избирательных комиссий и участков, наблюдателей от политических партий и общественных организаций; присутствие официальных международных наблюдателей, в первую очередь, от БДИПЧ ОБСЕ, других международных организаций (СЕ, ПАСЕ, ПА ОБСЕ) и отдельных государств.

Важным фактором проведения свободных и демократических выборов, кроме указанного, является обеспечение демилитаризации, вывод с территории, где проводятся выборы, воинских формирований, прежде всего иностранных, обеспечения государственного контроля за границами и тому подобное. Очевидно, что перечисленные условия не укладываются в реалистичные представления о том, что можно осуществить в короткие сроки. Тот факт, что боевики вряд ли смогут и захотят проводить местные выборы на оккупированных территориях Донбасса по украинскому законодательству и нормам ОБСЕ, поскольку это, прежде всего, предусматривало бы вывод российских вооруженных формирований и передачу контроля над российско-украинской границей Государственной пограничной службе Украины, достаточно выгодным для укрепления переговорной позиции Украины. Такая ситуация фактически гарантирует продолжение действия международных санкций против России и даже может создавать предпосылки для требований их усиления, а также избавляет от необходимости выполнения нашим государством некоторых спорных для ценностей суверенитета Украины положений Минских договоренностей. Речь идет, прежде всего о таких, касающиеся амнистии лиц так или иначе задействованных в сепаратистской деятельности (не говоря уже о откровенных преступников боевиков), а также об особенностях местного самоуправления и предоставления юридически неопределенного «особого статуса» отдельным районам Донбасса (с внесением соответствующих изменений Конституции Украины), - положения, заложенные под давлением России.

Есть ли альтернатива ОБСЕ на пути урегулирования?

Даже при оптимистическом сценарии относительно возможной имплементации Минских договоренностей представляется, что при долго- и среднесрочной планировании урегулирования конфликта необходимо держать наготове «план Б» его решения. Наличие такой альтернативы, хотя бы в теоретическом плане, должен дать возможность задействовать творческие подходы и сформировать гибкие сценарии урегулирования на основе успешного мирового миротворческого опыта, накопленного за последние полвека в рамках ООН и других международных организаций.

Предыдущий опыт урегулирования конфликтов на пространстве ОБСЕ при ведущей роли этой организации свидетельствует об общей тенденции их замораживания (Приднестровье, Абхазия, Нагорный Карабах, Южная Осетия). Даже лидеры боевиков в непризнанных «республиках» на востоке Украины, которые надеялись на более активную интеграцию с РФ, сейчас сетуют, что «Россия стремится заморозить конфликт на Донбассе, превратив его на второе Приднестровье». Таким образом Москва пытается ослабить давление на свою экономику, переживающую трудные времена, и планирует в долгосрочной перспективе использовать конфликт в Донбассе для перманентного политического давления на Украину. По словам одного из лидеров боевиков А. Захарченко, относительное затишье заставило «добровольцев из России вернуться домой, сократив их число до 1500 человек сейчас с 4 тысяч в прошлом году». Зато Москва направляет десятки своих бюрократов для формирования властных структур сепаратистов [7].Министр иностранных дел Украины П. Климкин выступая на ежегодном заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ 3 декабря 2015 в Белграде, выразил скептическое отношение к предложениям усиления деятельности этой организации: «Как мы можем интенсифицировать деятельность ОБСЕ из главных вопросов ее повестки дня, если Организация не способна обеспечить соблюдение своих ключевых принципов и обязательств? »[8] в ситуации, сложившейся вокруг кризиса в Украине, не стоит ограничиваться возможностями только одной ОБСЕ. Необходимо активнее привлекать миротворческий потенциал и опыт других международных организаций, прежде всего ООН, как главной в вопросах мира и безопасности.Ведущая роль ООН в урегулировании конфликтов в бывшей ЮгославииНаиболее успешными примерами международного урегулирования в Центрально-Восточной Европе можно считать конфликты в бывшей Югославии 1990-х годов. В процессе распада югославской федерации сначала главной политической идеей сербского национализма было сохранение единого государства. Впоследствии, после провозглашения независимости Хорватии и Боснии, речь шла об отделении от них «этнически сербских территорий» и присоединения к Сербии ( «воссоединения всех сербских земель и создание Великой Сербии»). Наконец появились планы создания на территории Хорватии и Боснии обособленных образований, контролируемых сербскими вооруженными силами. Основным путем достижения этих планов стала военная помощь этническим сербам на территориях новых независимых республик и военная оккупация и аннексия «этнически сербских территорий». Таким образом, образовалась двухуровневая иерархия субъектов сербско-хорватского конфликта [9; 10].

В процессе урегулирования конфликтов в бывшей Югославии ведущая роль отводилась миротворческим возможностям ООН по вспомогательной роли ОБСЕ, ЕС и НАТО. Прежде всего, это касается конфликта вокруг сербских анклавов на территории Хорватии. Хорватско-сербские противоречия стали главной компонентой и сути всей региональной Балканского кризиса, что сделало невозможным дальнейшее существование федеративного страны. Этому активно подыгрывали сербские националисты, которые с 1991 проводили пропагандистскую деятельность в «сербской Славонии» (Хорватия), никогда не входила в состав сербского государства, однако на территории которой издавна проживали этнические сербы, которые составляли в некоторых областях значительную часть или большинство населения. Обе стороны конфликта исповедовали откровенное противопоставление друг друга за модели «мы - враги», в которой этническая компонента конфликта играла ведущую роль, ведь главная линия раскола проходила по этническому и конфессиональному признаку. Хорватия рассматривала этот конфликт исключительно как агрессию, причиненный правящим режимом Югославии против независимой Хорватского государства, а со своей стороны - войной отечественной [10].

Перспективная модель урегулирования конфликта на востоке Украины

С учетом широкого международного миротворческого опыта ООН полезны аналогии и прогнозы возможного развития ситуации на украинском Донбассе на основе модели урегулирования югославской кризиса, в частности завершения войны в Хорватии и мирной реабилитации региона Восточной Славонии, Бараньи, Западного Срема ( «Хорватское Подунавье» ), на территории которого проживала значительная часть сербского этнического населения, где в 1991-1995 гг. было квази-государственное сепаратистское образование «Республика Сербская Краина" (РСК), которая с мая по ноябрь 1995 п овнистю прекратила свое существование, как благодаря силовой активности вновь армии Хорватии (военные операции «Молния» и «Буря» в Западной Славонии за «молчаливой» поддержки ЕС и НАТО), так и коллективных международных миротворческих усилий под патронатом ООН в Хорватскому Подунавье, в которых, в частности, участвовал вертолетное подразделение ВС Украины.

Сегодня руководство России не поддерживает идею изменения международного формата вокруг процесса урегулирования на Донбассе. Вместе с тем, поскольку сама РФ декларирует свое желание разрешения конфликта на востоке Украины, она должна быть готова поддержать идею размещения международной миротворческой военной миссии и международных сил ООН в регионе, в пользу которой неоднократно высказывались Президент Украины П. Порошенко и другие представители нашей государства. Думается, что руководством Украины был избран правильную тактику постепенного продвижения в ООН указанной инициативы. Так, 18 февраля 2015 Совет национальной безопасности и обороны (СНБО) Украины приняла обращение к ООН и Евросоюза о развертывании на территории Украины миссии по поддержанию мира и безопасности. Когда в апреле 2015 это предложение было озвучено Президентом Украины, ни ООН, ни, тем более, РФ еще не были готовы к ее конкретному рассмотрению. Во время брифинга по итогам заседания СНБО Украины и подписания документов с НАТО 22 сентября 2015 П.Порошенко заявил, что вопрос приглашение миротворцев на Донбасс остается актуальным. По мнению президента, на первом этапе миротворцы должны обеспечить мониторинг на линии соприкосновения, а впоследствии - деэскалацию вдоль линии государственной границы Украины.

После того, как в выступлении на заседании Генеральной Ассамблеи ООН 29 сентября 2015 президент П. Порошенко снова поднял этот вопрос, можно ожидать, что оно получит в ближайшие месяцы профессиональный экспертный рассмотрение в соответствующих структурах Секретариата, аппарате Генерального секретаря и в кулуарах Совета Безопасности этой организации, которая является ведущей и наиболее авторитетной, универсальной межправительственной международной организацией, главной задачей которой является «поддержание международного мира и безопасности и с этой целью принятия эффективных коллективных мер и предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии »[11]. Что касается России, то текущая кризисная ситуация на Донбассе, а также в Крыму, продолжение действия международных санкций против РФ, обострение экономического кризиса в стране, очевидны признаки роста недовольства этим со стороны отдельных слоев российского населения, непростая ситуация вокруг участия России в военных действиях в Сирии, - все это должно способствовать постепенному формированию крайней мере нейтральной позиции российского руководства относительно идеи развертывания такой международной миротворческой военной миссии ООН.

____________________________________________________________________________

Список використаних джерел:
1. Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей // Українська правда. – 12 лютого 2015 р. − http://www.pravda.com.ua/articles/2015/02/12/7058327/
2. Голомша М. Мінські домовленості. Переходимо в 2016 рік // День. – 2 грудня 2015 р. - http://www.day.kiev.ua/…/minski-domovlenosti-perehodymo-v-2….
3. Лоссовський І. До 20-ї річниці будапештських «гарантій»: агресія Росії проти України як фактор ерозії міжнародно-правових режимів нерозповсюдження // Зовнішні справи. – 2014. – № 11. – С. 6-11.
4. Лоссовський І. Міжнародно-правовий статус Будапештського меморандуму: договір, обов’язковий для виконання всіма його сторонами. – К..: УАЗП. – 2015. – 130 с.
5. Віденська конвенція про право міжнародних договорів − http://zakon4.rada.gov.ua/…/s…/995_118/print1360011924541931
6. New Polish President Andrzej Duda’s interview with POLITICO in full, in the original Polish - http://www.politico.eu/…/andrzezj-duda-polska-wywiad-nato-…/
7. Kravchenko S. Putin Tightens Reins on Ukraine Rebels, Putting Conflict on Ice // BloombergBusiness. – September, 18. − 2015. - http://www.bloomberg.com/…/putin-tightens-reins-on-ukraine-…
8. Statement by H.E. Mr.Pavlo Klimkin, Minister for Foreign Affairs of Ukraine at the 22nd Meeting of the Ministerial Council of the OSCE - http://mfa.gov.ua/…/42876-statement-by-he-mrpavlo-klimkin-m…
9. Перепелиця Г. Генезис конфліктів на посткомуністичному просторі Європи. – НІСД. – К.: «Стилос» ПЦ «Фоліант». – 2003. – С. 188-202.
10. Юго-Восточная Европа в эпоху кардинальных перемен / под ред. А.А. Языковой. – М.: «Весь Мир». – 2007. – С.47-88.
11. Статут Організації Об’єднаних Націй − http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/995_010

pühapäev, 27. august 2017